总体上看，从中华人民共和国成立特别是1953 年到1986 年制定实施《中华人民共和国土地管理法》，这一期间我国土地资源配置主要实行计划经济体制，其突出特点是实行无偿、无期限、无流动的“ 三无”土地使用政策。这一期间的节地政策主要通过计划手段来实现。大规模经济建设离不开土地资源的支撑，面对这一现实需求，中央始终贯彻节约用地的理念，采用严格的计划调节手段来控制各级政府的征地数量，规范其审批行为，同时对建设单位提出节地要求。这一时期的节地政策主要体现在征地制度中，集中表现为管控各级政府的征地行为，减少土地浪费。

为适应中华人民共和国成立初期国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设的需要，慎重、妥善地处理国家建设征用土地问题，1953 年12 月出台的《国家建设征用土地办法》强调凡征用土地，均应由用地单位本着节约用地的原则，提出征用土地计划书，按业务系统报经其上级领导机关批准后，依批准权限的有关规定，分别转请中央人民政府政务院或大行政区行政委员会或省、市、县人民政府核准公布使用。

为了解决浪费土地的问题，1956 年1 月，国务院下发《关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》，要求各级人民委员会在审核和批准征用土地计划时，要本着节约用地的原则确定建设单位的用地数量，根据当地建设发展的全面规划核定用地的位置；必须对已征用土地的使用情况经常检查，发现浪费土地的现象，应当及时纠正。1958 年1 月，国务院公布修正版的《国家建设征用土地办法》，强调国家建设征用土地，必须贯彻节约用地的原则，要求一切目前可以不举办的工程都不应该举办；需要举办的工程，在征用土地的时候必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地。

为进一步规范经济、文化、国防建设及兴办社会公共事业过程中征用集体土地的行为，1982 年5 月，全国人大常委会批准《国家建设征用土地条例》，明确提出节约土地是我国的国策，一切建设工程都必须遵循经济合理的原则，提高土地利用率。该条例规定，凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田，尤其不得占用菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地。该条例指出，各地区特别是大城市近郊和人口密集地区都应当按照土地利用规划，对各项建设用地严格加以控制；在城市规划区范围内进行建设，必须符合城市规划的要求，并同改造旧城区结合起来，以减少新占土地。1983 年1 月，国务院发布《关于严格贯彻执行〈国家建设征用土地条例〉的通知》，要求各级人民政府把做好征地工作当作一件大事来抓，并责成主管部门把建设用地管起来；各用地部门和建设单位要贯彻节约用地的方针，少占或不占耕地。

这一时期，我国的土地节约集约利用政策是在市场经济和政府职能转变的背景下逐步探索和形成的，与计划经济体制时期以计划手段为主管控土地利用存在很大不同。

从严控制建设占用耕地。1986 年3 月，中共中央、国务院发布《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，要求各级党委和人民政府对国发〔1982〕80 号文件实施以来的非农业用地按照相关规定进行认真清理，对清查出的违法占地问题，按照有关法规严肃处理；严格履行申请和审批手续，尽快制定和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，抓紧制定各类用地标准。1997 年4 月，中共中央、国务院发布《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，严格控制各类建设占地，特别要控制占用耕地、林地，少占好地，充分利用现有建设用地和废弃地等；实行年度土地利用计划指令性管理，一经下达，必须严格执行，不得突破；对农地和非农地实行严格的用途管制，进一步严格建设用地的审批管理。

《中华人民共和国土地管理法》颁布施行。1986 年6 月，《中华人民共和国土地管理法》发布实施，规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为；国家建设和乡镇村建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制，省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。

实行国有土地有偿使用制度。1988 年12 月，第七届全国人大常委会第五次会议通过《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等，以期打破“无偿、无期限、无流动”的纯计划管理方式，为社会主义现代化建设提供灵活、高效的用地策略。为改革城镇国有土地使用制度，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，1990 年5 月，国务院出台《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对城镇土地使用权的出让、转让、出租、抵押等有偿使用作出相关规定，引入市场机制促进土地的合理开发、利用和经营。

以税收手段促进土地合理利用。1988 年9月，国务院发布《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税义务人，并对土地使用税的计税依据、每平方米年税额、免缴及减免情形、缴税方式、缴纳期限、征税机关及征收管理等作出具体规定。该条例将土地使用税收入纳入财政预算管理，规定以纳税人实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收土地使用税，实行按年计算、分期缴纳。

探索土地利用计划与规划管理。1987 年10月，原国家计划委员会、原国家土地管理局出台《建设用地计划管理暂行办法》，要求对各项建设用地实行计划管理，并作为审批建设用地的依据之一，将用地计划确定的建设用地总指标及其中的占用耕地指标统一列入各级国民经济和社会发展计划主要指标总表。同时规定，用地计划确定的占用耕地数，属于指令性指标，只能节约，不能突破；占用非耕地数，属于指导性指标。

根据中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等文件精神要求，1998年8 月第九届全国人大四次会议修订通过《中华人民共和国土地管理法》，确立了以土地用途管制为核心的用地管理新制度。自此，土地用途管制成为推进土地节约集约利用的强有力手段。

确立土地用途管制制度。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。2001 年7 月，原国土资源部出台《建设项目用地预审管理办法》，将建设项目用地预审定义为在建设项目可行性研究阶段，有关人民政府土地行政主管部门依法对建设项目涉及土地利用的事项进行的审查，规定建设项目用地预审应遵循土地用途管制、合理和集约利用土地等原则。

大力推进土地一级市场建设。1999 年1 月，原国土资源部下发《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，要求商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。尽快建立健全招标、拍卖出让国有土地使用权制度，制定具体管理办法，明确招标拍卖的具体范围，提出拟订方案、审查报批、组织实施和信息披露等工作要求，以逐步推进招标、拍卖出让国有土地使用权工作的制度化建设。1999 年5 月，国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府对现有各种以“果园”“庄园”名义进行招商和炒卖土地的开发项目进行全面清理。

加强土地规划与计划管理。1999 年6 月，原国土资源部发布《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于印发全国土地利用总体规划纲要的通知〉的通知》，要求地方各级人民政府在《全国土地利用总体规划纲要》的指导下，科学编制和实施土地利用年度计划，加强建设占用耕地、耕地保有量等重要控制指标的指令性管理，严格执行农用地转用审批制度，建立土地利用动态监测和土地规划管理信息系统，充分利用现代科技手段，提高对规划实施的监测水平。1999 年3 月，原国土资源部出台的《土地利用年度计划管理办法》规定，土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行；没有农用地转用计划指标或者超过农用地转用计划指标的，不得批准新增建设用地。未严格执行建设占用耕地补偿制度或者没有完成土地开发整理计划指标的，核减下一年度的农用地转用计划指标。

加大闲置土地处置力度。1999 年4 月，原国土资源部出台的《闲置土地处置办法》强调，建设用地能使用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准占用农用地；对闲置土地利用未达到规定标准的地区，应当核减其下一年度农用地转用计划指标；市、县人民政府土地行政主管部门对依法收回的闲置土地，应当重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式，并向社会公告。

清理整顿各类开发区用地。2003 年7 月，国务院办公厅下发《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，要求对未经国务院和省级人民政府批准擅自设立的各类开发区，以及虽经省级人民政府批准，但未按规定报国务院备案的各类开发区，先整改，对缺乏建设条件，项目、资金不落实的，要坚决停办，所占用的土地要依法坚决收回，能够恢复耕种的，要由当地人民政府组织复垦后还耕于农，严禁弃耕撂荒；对整改后确需保留的，由省级人民政府严格审核后，按有关规定报国务院审批。

2004 年~2011 年，我国城镇人口由54283 万人增加至69079 万人，提高了27.26%；与此同时，我国城市建成区面积由30406 平方千米扩大到45566 平方千米，提高了49.86%，后者是前者的1.50 倍。这一期间，城市摊大饼式的扩张态势日趋严峻，新增建设用地粗放利用问题突出。

为妥善处理经济社会发展与土地资源利用的关系，强化土地的节约集约利用，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，2004 年10月，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，从强化节约和集约用地政策、推进土地资源的市场化配置、制定和实施新的土地使用标准、严禁闲置土地等方面进一步健全土地管理制度，强调重点要在盘活存量上下功夫，把节约用地放在首位。2006 年8 月，国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，提出调整城市建设用地审批方式、调整建设用地有关税费政策、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度等要求，以进一步控制建设用地总量、促进集约用地。2008 年1 月国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》，是中华人民共和国成立以来第一部专门针对节约集约用地的规范性文件。2008 年10 月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，在坚持最严格的耕地保护制度的同时，要实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。2008 年11月，《国土资源部关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》明确要求严格执行用地标准，加大存量土地挖潜力度，落实最严格的节约用地制度。

从2004 年至2011 年，我国最严格的节约用地政策初步形成，在土地利用规划与计划管理、建设用地标准、专项用地节约利用等方面政策进一步完善的同时，注重节地效果的评价与考核，开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，加大监督检查并处置各类浪费土地、粗放利用行为的力度。这一阶段，主要亮点工作包括强化土地规划和计划管控、加强用地标准和准入目录管理、进一步推进土地市场化建设、运用税收金融政策促进节约集约用地、开展节约集约用地评价考核、严格开发区用地管理和考核制度、强化对闲置低效和违法用地的处置力度、加强对农村建设用地节约集约利用管理等。

针对以往实施的节约集约用地政策存在的内容不完善、政策措施不配套、落实不到位等问题，2012 年3 月，原国土资源部发布《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，从规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价和共同责任八个方面作出规定。至此，我国最严格的节约集约利用政策体系基本得到健全和完善。

党的十八大以来，我国最严格的节约集约用地政策体系不断走向健全与完善。党的十八大提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，要求全面促进资源节约。2014年5 月，《节约集约利用土地规定》颁布实施，该规定共分总则、规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用、监督考评和法律责任八部分内容，进一步完善了我国城乡建设用地节约集约利用政策体系。2014 年9 月，原国土资源部出台《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，明确提出土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策、新型城镇化的战略选择，并从建设用地总量、增量、存量、流量管控和利用效率提升等方面细化了城乡建设用地节约集约利用政策。2015 年4 月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确自然资源利用必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针，要求在资源开发与节约中，把节约放在优先位置，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展。同年9 月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，提出要完善最严格的土地节约集约利用制度，实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制，调整结构，盘活存量，合理安排土地利用年度计划。

党的十九大强调，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。

在党的十九大精神的指导下，节约集约用地相关政策进一步完善和更新。

2019 年7 月19 日国务院办公厅出台《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出的目标任务是：建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

2019 年8 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》修正案第十七条，将“ 提高土地节约集约利用水平”作为“ 土地利用总体规划编制原则”之一。这是《土地管理法》第一次明确将“ 节约集约用地”的表述纳入其中。

自然资源部自2018 年3 月成立以来，高度重视节约集约用地工作。2018 年7 月30日自然资源部发布的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》提出，各级自然资源主管部门分解下达新增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划安排。要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

2019 年8 月13 日自然资源部公布了修改后的《节约集约利用土地规定》，把实践证明行之有效的或实践证明不符合实际的做法及时体现到规章修改中，增列了“ 增存挂钩”制度，同时还对鼓励大型基础设施等建设项目综合开发利用土地政策，对国家鼓励产业的用地实行差别化的地价政策和建设用地管理政策等条款作出了更新。