如何推进自然资源治理体系和治理能力现代化?
发布日期:2020年01月16日08:38 作  者:

来源:i自然全媒体

经国序民,正其制度。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,全面回答了我国国家制度和国家治理应该“坚持和巩固什么,完善和发展什么”这个重大政治问题。

推进自然资源治理体系和治理能力现代化,我们又应该“坚持和巩固什么,完善和发展什么”?

为自然资源治理现代化筑牢法治基石

法者,治之端也。法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十九届四中全会审议通过的决定明确提出,全面依法治国是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一,要将坚持和完善中国特色社会主义法治体系摆在更加突出的位置。

在中国特色社会主义法治体系中,制度是治理的依据和结果,是为“法制”;治理是制度的实践和创新,方为“法治”,二者相辅相成、不可分割,只有践行“法治”才能将“法制”更好地转化为治理效能。

作为国家法治体系的重要一隅,自然资源法治建设同样需要秉承“健全法制,厉行法治”这一法治规律,坚持“党中央精神、国家立场、权责对等,严起来”的要求,筑牢五大基石。

推进自然资源法治建设,首先要构建完备的自然资源法律规范体系。良法是善治之前提。适应机构改革和生态文明建设总体要求,自然资源领域建章立制的任务更加繁重。一方面,要加快修改《土地管理法实施条例》《永久基本农田保护条例》等配套法规规章,确保新《土地管理法》顺利实施;推动修改《矿产资源法》《森林法》等自然资源领域基本法律。另一方面,要配合相关部门做好长江保护法、南极法、国土空间开发保护法等起草工作,开展国土空间规划法立法研究等。同时,还要“立改废释”并举,以立法引领和保障改革,健全自然资源法律体系。

推进自然资源法治建设,需要构建高效的自然资源法治实施体系。“徒法不足以自行。”只有严格规范公正文明执法,完善重大行政决策程序,持续做好规范性文件合法性审核,全面推行行政执法“三项制度”,做到有法必依、执法必严、违法必究,才能确保自然资源法律法规全面有效实施。在此基础上,还要深入推进“放管服”改革,实行“减证便民”,优化营商环境,让自然资源法治实施体系能够高效运转。另外,还要用好民事公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等诉讼手段,拓宽自然资源法治实施体系,创新自然资源治理体系。

推进自然资源法治建设,需要构建严密的自然资源法治监督体系。没有监督的权力必然导致腐败,此乃铁律。自然资源事关人民群众重大财产权益和生态文明建设,工作人员履职过程中稍有不慎将严重侵害群众权益以及国家利益和社会公共利益。要确保自然资源系统领导干部的权力始终运行在法治轨道上,不仅要舞好党内监督、人大监督、民主监督等“大棒”,还得用好行政复议、行政诉讼、公益诉讼等法治监督“利器”。

推进自然资源法治建设,需要构建有力的自然资源法治保障体系。基础不牢,地动山摇。没有有力的法治保障,自然资源法治体系的建立就无从谈起。自然资源法治建设要坚持党的领导,将政治与业务高度融合,把党中央精神贯彻到履行“两统一”职责全过程;充实法律顾问、公职律师等力量,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的法治队伍;充分运用大数据、云计算等现代科技手段和融媒体,打造“智慧法治”等。

推进自然资源法治建设,还需完善的自然资源党内制度体系。依规治党深入党心,依法治国才能深入民心。针对自然资源领域一些不作为、乱作为、形式主义和官僚主义的现象,必须加强系统治理和源头治理,将有关措施上升为制度,以党规党纪严于国法之准则锻造出推动法治建设的中流砥柱,为自然资源法治建设保驾护航。

大道之行,天下为公;良法善治,民之所向。助力实现善治这一国家治理现代化的理想目标,必须加快建设自然资源法治体系,实行最严格的制度、最严密的法治,为生态文明建设提供可靠保障,让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗复议案件中都感受到公平正义。

牵住自然资源资产产权制度改革这个“牛鼻子”

一部当代中国的现代化发展史,必然连着国家治理的现代化发展历程。没有扎实的制度奠基,治理跟不上,就不可能有国家的“强”、人民生活的“好”。

十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》后,治理体系和治理能力现代化一时间成为热词。自然资源部门作为我国生态文明建设的主力军和主责部门,答好推进自然资源治理体系和治理能力现代化这份考题,责无旁贷。这包括如何完善和发展自然资源管理制度体系和将制度体系转化为治理效能两个层面问题。其中,一个深层的关键问题即自然资源资产产权制度建设。

当前,自然资源资产产权制度改革虽已启动,但仍任重道远。权利体系包括什么、权利主体是谁的、权能如何完善和有效实现,以及如何推动制度实施转化,这些核心问题一直是困扰自然资源管理实践的深层次基础性问题。只有从根本上回答清楚并有效实践,才能确保山水林田湖草和谐永续发展。

其一,健全完善自然资源权利体系是前提。我国自然资源权利体系问题十分复杂,既有长期自然资源分散管理的历史原因,也与我国民事法律制度建设密切相关。健全权利体系的首要任务是明确自然资源的范畴到底多大,即明确“物”的范围,进而明确各种自然资源实物包括的所有权、用益物权和担保物权体系。核心难点在于解决权利缺失和权利重叠交叉。比如:国有农用地使用权、自留山自留地等权利类型空白。再比如:同为土地经营权这一称谓,但因招拍挂取得和流转取得等权利取得方式不同,权利内容差别很大,权利同名异质问题突出。只有说清道明这些问题,才能谈后续如何监管保护。

其二,推进不动产和自然资源统一确权登记是基础。确权登记是明确权利主体的有效手段,通过不动产登记将集体土地所有权和建设用地使用权、土地承包经营权等用益物权和担保物权以及限制、提示法定事项记载于不动产登记簿,有效保护了不动产权益人的合法权益和市场交易安全。以不动产登记为基础,将水流、森林、湿地等国家自然资源所有权和自然生态空间的自然状况、权属状况等信息记载自然资源登记簿,并关联有关不动产登记信息,能够实现对自然资源所有权主体的清晰确认,并向全社会法定公开,有效解决了所有权不清楚问题,科学划清了“四条边界”。十九届四中全会进一步强调,推进自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化、信息化,健全自然资源资产产权制度,既体现了这项工作的重要性,也为后续工作推进指明了方向。

其三,完善权能,创新权利实现方式是关键。主体、客体和内容是权利的三要素。通论上,权利能力包括占有、使用、收益、处分四项,不同权利类型的权利内容有别。如何对这四项权利进行科学配置,是创新所有权实现方式的基础和关键。尤其是要从自然资源价值和增量收益两个层面,科学考量处理好国家、集体和个人的利益分配问题。中央政府直接行使和委托行使甚至法定授权行使的自然资源清单范围、不同权利行使主体间的权责边界、协同模式、利益配置等,始终是权利实现方式躲不开、绕不过的问题。

众所周知,制度的生命力在于执行,只有执行好、执行到位,才能真正有效果。创新行政监管制度体系,打通制度体系构建向治理效能转化的“最后一公里”尤为重要。长期以来,我们通过不断创新运用督导、检查、督察、通报、问责等常规行政管理手段,推进了自然资源监管和保护有效落地。但面对新形势、新要求,仍亟须不断创新法理—逻辑—技术支撑—行政管理“四位一体”的自然资源治理工作方法论,打通科技创新成果向行政管理制度设计的堵点。

自然资源治理体系和治理能力现代化绝非一朝一夕即可实现。当务之急是牢牢牵住自然资源资产产权制度改革这个“牛鼻子”,做到民事和行政两个视角“双管齐下”,先解决“根”上的权利问题,再强调如何“管”出实效。

新时代生态修复亟待实现四大转变

“良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”当下,保护生态环境,建设美丽中国,已逐渐成为人们的共识和自觉,而生态修复作为推进新时代生态文明建设的重要途径,也成为理论与实践热点。

党的十九届四中全会再次强调,要健全生态保护和修复制度,统筹山水林田湖草一体化保护和修复。其言也简,其意也赅,再次告诉我们要秉承“山水林田湖草是一个生命同体”理念推进新时代生态修复。但从国内现有实践来看,还须摒弃传统生态修复的部分思维,做到四大转变。

其一,要摆脱“只见树木不见森林”的局限思维,从关注立地尺度向关注景观尺度转变。过去,传统的生态修复工程主要关注特定生态系统组成与结构,倾注了大量精力研究植物的筛选配置、种植密度、乔灌草比例等等。但事实上,气候变化对生态环境的影响巨大。在生态修复中如何提高生态系统应对气候变化的能力,也应是探索的重点。当下国际上新的生态修复工程已经在关注景观等多尺度生态过程,比如水文循环、生态系统生产力和食物链相互作用等。《生物多样性公约》(2011)也呼吁要采用景观方法规划和执行气候变化适应活动,以避免或减轻对生物多样性的影响。

其二,基于“山水林田湖草是一个生命共同体”,从关注要素向关注要素间关系转变。以往,我们的生态修复常常是“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”,容易顾此失彼,造成生态的系统性破坏。实际上,山水林田湖草是一个生命共同体,需要整体保护、系统修复、综合治理。正如世界荒野基金主席万斯·马丁先生近日到访自然资源部国土整治中心时所言,“关系”是生态修复成功的关键。新时代开展生态修复,应突出不同生态系统之间的相互影响、相互制约、相互作用的哲学关系,摒弃过去单独治理的思维。

其三,摒弃目标思维的局限,从关注目标向关注过程转变。过去,我们讲生态修复时往往会设定一个明确目标,比如要恢复到破坏前的生态系统。然而,气候变化使生态修复好比“射击移动的靶子”,今天的参照生态系统其物质水文循环、生态系统生产力和食物链等都已发生变化,成为“回不去的从前”。国际生态修复界认为生态修复并没有统一的“菜谱”,要通过恢复物种和生态过程来减轻人类干扰所带来的影响。相比于传统的“人类引导、自然助力”的修复方式,新的修复模式应是“自然引导、人类助力”,给予自然休养生息的时间,让它按照自然规律进行自我修复,去塑造陆地和海洋,修复受损生态系统并恢复退化景观。

其四,坚持安全、生态、景观的次序,从基于技术向基于自然转变。传统的生态修复以征服自然、改造自然引以为豪,热衷于追求高技术、高投入、大组团、大景观,因此常被诟病。新时代生态修复应按照先消除威胁保生态安全,再修复生态系统组成、结构以提升系统功能,再兼顾景观的次序,依据生态系统恢复力大小,选择自然恢复、人工辅助、人工重建等基于自然的解决方案,而不是靠技术去打造“伪生态、实损害”工程、“盆景”项目、形象工程。

老子曰:“人法地,地法天,天法道,道法自然。”古人尚知“道法自然”,新时代生态修复更应“道法自然”,改变惯性思维,尊重自然、顺应自然、保护自然,用自然的解决方案去呵护山水林田湖草生命共同体。

不忘国土空间治理的初心和使命

“放眼世界,我们正在做的,是一件前无古人的大事。”一位专家在场场爆满的国土空间规划培训班上如是说。诚然,目前还没有一个国家,能够在如此的体量和纵深下,完成系统的国土空间规划体系建设。可供借鉴的国际经验有限且零散,更多的路要靠我们自己摸索。

当前,各地国土空间规划编制正在紧锣密鼓地推进中,规划编制者们被淹没在基础资料、数据、指标、规则的海洋里。他们往往面临两重困局:一方面来自外部,国土空间作为承载生产生活生态各类需求的空间平台,每一次规划方案的修改,都面临着复杂激烈的多元利益博弈;另一方面来自内部,对于国土空间规划这个新事物来说,无论是出身土地利用规划、城乡规划还是其他专项规划,每个规划师都可能面临大量的认知空白。防止国土空间规划体系建设的多元融合目标,在层层落实过程中不断损耗、“层层降维”,最后回到老路上去,是管理层和业界普遍担心的问题。因此,在国土空间规划编制中,需要时时叩问初心;在面对艰难选择时,要坚持核心价值判断;在面对问题时,应处理好几大关系,掌握一些基本的思维方法。

自2015年《生态文明体制改革总体方案》发布以来,党中央关于国土空间规划体系建设的一系列重要战略部署形成了几个核心价值判断:是不是符合生态文明建设的总体要求;资源环境问题是否得到了缓解和解决;国土空间布局是否得到优化,治理能力是否提升;人民的获得感、归属感、幸福感是否增强。

笔者以为,围绕这些核心价值判断,应着力处理好几大关系:

一是人与自然的关系。工业文明将生态环境作为经济大系统的自然资源禀赋要素,而生态文明将人类经济系统作为地球生态系统的子系统,其建设目标是实现人与自然、人与人、人与社会的和谐。国土空间规划体系建设也应适应这个发展趋势,尊重自然、顺应自然、保护自然。

二是物质与精神的关系。在基本物质需求得到满足的基础上,人们会自然地追求健康美好的生活环境和精神文化的满足。生态文明让我们从大量生产、大量消费、大量废弃最终超出资源环境承载力的死循环中解脱出来,在绿色发展、循环发展、低碳发展中享受美好的生活环境;在人与自然、人与人、人与社会的和谐中,得到精神的安宁和满足。落实到规划中,就是从原来习惯的增量规划模式,转向增存并重甚至是减量规划模式。

三是守住底线和差异化管控的关系。一方面,要加强生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”的底线刚性管控,贯彻落实可持续发展的国家意志;另一方面,在底线管控之外,简化审批程序和内容,谁审批、谁监管,管什么就批什么,给予地方更大的差别化政策空间。尤其是在详细规划层面,加大各领域专家和公众参与力度,突出体现地域特色、历史风貌、人文情怀、生态宜居。

四是“重构”与“重来”的关系。国土空间规划是“多规”的重构和有机融合,不是推倒重来。它是在肯定原有“多规”合理性、有效性基础上,取其精华,并根据生态文明建设的目标要求,为解决国土空间布局和资源环境的突出问题,而进行的规划调整、重构和融合。因此,“五级三类”国土空间规划编制并不是平地起高楼,是有现实基础的。它更多的工作量,在统一基础数据、技术标准、信息平台上,在建立国土空间开发保护“一张图”上,在统筹协调各方利益上。评价重构是否成功,就要回到核心价值观,回到国土空间规划体系建设的初心和使命上。

此外,针对国土空间规划编制中普遍遇到的问题,可以考虑系统观、整体观、时空观的思维方法。如:将山水林田湖草海作为一个有机整体,进行系统规划、管制、修复;将规划编制、管制规则、行政审批、监测监督、跟踪评估和动态调整作为一个有机整体,规划才“能用、管用、好用”。对于当前无法通过空间布局解决的问题,如未来发展的不确定性问题、隐伏矿藏的开发利用问题,可选用以时间换空间的方法来解决,以差别化管制规则来解决,以留白的方法来解决等。

总体来看,国土空间规划体系建设时间紧、任务重、难度大,过分求全反易裹足不前,“毕功于一役”不切实际。不如知行合一,先解决主要矛盾,在工作推进中,动态解决问题。有道是,别怕什么困难无穷,持之以恒加油干,有一寸进步,就有一寸的欢喜。待经年回首,看千秋伟业,巍然已成。